综合行政执法运行保障机制建构

摘 要：建构现代政府组织权责体系，必须进行综合改革，推动政府职能转变与基层治理完善。在综合行政执法体制改革的探索阶段，应坚持合法性保障原则、精简高效便民原则、“两个相对分开”原则、“一支队伍，两级管理”原则，科学配置职能，明确机构权责，精细化行政管理，实现科学管理;在改革的落实阶段，应当加快服务型政府建设、加强机构整合力度、建立健全部门间的合作协调机制。

关键词：综合行政执法;体制改革;运行保障机制

基金项目：重庆市研究生科研创新项目“综合行政执法体制改革研究”（CYB18148）。

[中图分类号] D922.1 [文章编号] 1673-0186（2019）010-0048-013

[文献标识码] A      [DOI编码] 10.19631/j.cnki.css.2019.010.005

在推动综合行政执法改革的过程中，针对机构设置不充分、权限划分不清晰和执法权力运行不通畅的困境，可多渠道着手改进[1]，有指向性与针对性地辨析问题、构筑解决路径，建构与我国综合行政执法的现状及发展进路相符的一般模式。如综合行政执法体制改革需配备与之相适应的运行保障机制，首先必须坚持党的领导，配合以法制保障;其次应当在制度设置中建立健全公务协作机制、大数据信息共享机制、执法人员培训机制、技术支持与经费保障机制、公众参与机制等。

一、综合行政执法概述

综合行政执法的概念存在被混淆与误解的可能性，通过辨析相近概念、解析发展进路，有助于为综合行政执法的发展与完善作基础建构。

（一）概念辨析

综合行政执法，指依法成立一个新的行政机关或者授权一个行政机关，以一个独立、完整的行政主体身份，享有并行使原属于两个或两个以上相互关联的行政机关所享有的行政权力，并承担由此产生的法律责任[2]。

其一，相对集中行政处罚权仅集中整合了行政管理权力中的处罚权，由此，相对集中行政处罚权属于综合行政执法的形式之一。依照行政法基本理论对行政管理权进行分类，行政管理权囊括了行政处罚权，但不仅仅限于行政处罚权，还存在其他种类的权力分类①，由此，综合行政执法包括但不限于行政处罚;以行政管理权分类的理论基础为参考依据，行政处罚体制改革在名称上亦出现变更[3]① 。

其二，综合行政执法与综合行政管理在名称上较为相似，在实际上两者并不等同。在大部制改革下，综合行政管理体制改革，推动类似且相关的执法权限整合，原有的行政管理领域经整合发展扩大。比如，将原有几个部门整合为一个部门②，属于权力整合，是一种综合行政管理行为;而将原分别属于各单位各自行使的行政执法权力，经过一系列整合后，新组建为一个综合执法机构，即为综合行政执法。

其三，综合行政执法不等于联合执法。虽然在部分场合，联合执法呈现出综合执法的效果，但其本质却是形式上的松散联合，依据“联合执法、各司其职”的原则，既未令不同主体之职权达成有机整合，又未有新的行政机关或依法授权的行政机关出现，联合执法在总体上仍各自为政。

（二）综合行政执法体制的发展进路

改革开放以后，我国陆续推动了八次大规模的行政管理体制改革。其中，综合行政执法的演变发展，不仅是服务型政府建设的组成部分，还与行政管理体制及机构改革的内容紧密联系。在建设服务型政府过程之中，有必要关注行政管理体制改革与机构改革的发展背景与路径，联系综合行政执法体制的发展演变，对其进行解读与分析。

1.行政管理体制与机构改革的发展

1982年，针对国务院机构改革问题，提出精简机构、明确职责分工的决议，有效精简了领导团队并做了人员压缩③。

1988年，首次提出实行“定职能、定机构、定编制”的“三定方案”，并在省、市、县层面进行试点④。国务院各机构数量在经过改革后大幅减少⑤。

1993年，以精简机构为目的，在全国范围内开展了核定地方政府机构编制工作。同时，提出职能转变，强调政企分开，重点在于理顺国务院与各部门之间、中央与地方之间的关系⑥ 。

1998年，按照权责一致的原则划转职能，进一步调整部门分工①。在此次改革中，行政管理体制层面的改革从单一注重精简，逐渐转为精简、优化职能分工与提升行政管理水平并重[4]。

2003年后，政府在机构改革中产生了新转向并作出明确定位，也对探索完善综合行政执法工作提出要求② 。

2008年，党中央和全国人大的文件通过并发布③，进一步提出合理配置宏观调控部门职能，同时强调保障和改善民生，加强社会管理和公共服务。

2013年，伴随着机构改革方案发布④，明确了建立中国特色社会主义行政体制目标的要求，提出理顺职责关系，精简机构、转变职能，稳步推进大部门制改革。

2018年的机构改革⑤，以实现政府职能的转变为目的，对国家行政管理职能领域进行大规模的机构合并调整，追求政府治理体系的职责明确、依法行政[5]。

2.综合行政执法体制改革的发展

20世纪80年代，我國行政体制改革进一步开展，行政综合执法出现并取得发展，在城市管理方面表现突出;而“综合行政执法”相关思想及法律条文规定，最早在行政处罚领域出现，以《中华人民共和国行政处罚法》法条的形式表现，继而在整个行政执法领域得到发展⑥。

2002年，“综合执法”在国务院办公厅转发的通知里被表述为“综合行政执法”⑦，这之后，“综合行政执法”一词的使用频率逐步上升。此后，依据2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》法条规定，以及2004年通过的《政府工作报告》的要求①，继行政处罚领域后，综合行政执法的方式也逐渐开始实施和运用于行政许可领域;其间，中央政府及各级地方政府也依据法律规定与文件要求，开始积极推进综合行政执法实践②。