关于加强风景名胜区建设和管理的思考

摘 要 近年来，随着旅游事业的蓬勃发展，国家级和省级风景名胜区数量逐年增多，但由于体制不顺、机制不活、管理不善等种种因素影响，我国风景名胜区保护与开发利用并不尽如人意，许多风景名胜区遭到人为破坏，迫切需要加强管理，在保护大自然馈赠的同时促进旅游业持续健康发展。本文分析了我国风景名胜区的资源和管理现状，剖析了风景名胜区建设和管理中存在的主要问题，提出了加强风景名胜区建设和管理的五大对策。

关键词 风景名胜区 建设和管理 对策

中图分类号：J211.26 文献标识码：A

风景名胜区是以自然资源为主的、独特的、不可替代的景观资源，是鬼斧神工的大自然留给我们的宝贵遗产。近年来，随着旅游事业的蓬勃发展，国家级和省级风景名胜区数量逐年增多，但由于体制不顺、机制不活、管理不善等种种因素影响，我国风景名胜区保护与开发利用并不尽如人意，许多风景名胜区遭到人为破坏，迫切需要加强管理，在保护大自然馈赠的同时促进旅游业持续健康发展。

一、风景名胜区的资源和管理现状

1、风景名胜区的界定。2006年12月1日起颁布施行的《风景名胜区条例》对风景名胜区作出了明确界定，是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。

2、风景名胜区的设立和发展状况。1982年，我国首次设立风景名胜区，30多年来先后审定公布了八批国家级风景名胜区。截止2012年，全国共设立风景名胜区962处，总面积约19.75万平方公里，占国土面积的2.06%，其中有32个风景名胜区被联合国教科文组织列入世界遗产名录，泰山、黄山、庐山、武陵源、九寨沟、等闻名世界的风景名胜。同时，根据国家住房和城乡建设部的统计，截止2012年底，全国共有737处省级风景名胜区，这其中不包括国家级风景名胜区或整合组建成国家级风景名胜区的原省级风景名胜区。风景名胜区已经成为我国自然与文化遗产资源保护体系重要组成部分，独特的资源特点和丰富的文化内涵，使我国的风景名胜区享誉海内外。

3、风景名胜区的管理状况。风景名胜是独特的、稀缺的、不可再生的资源，国家高度重视对风景名胜区的保护和管理。1987年6月10日，国务院颁布实施《风景名胜区管理暂行条例》，2006年12月1日，重新修订并颁布施行风景名胜区条例》。条例对加强风景名胜区管理，有效保护和合理利用风景名胜资源，包括风景名胜区的设立、规划、保护、利用和管理等方面作出了明确规定，也明确了各级政府以及行政主管部门的监管责任，从而为风景名胜区管理提供了法律依据。

二、风景名胜区建设和管理中存在的主要问题

1、体制不顺。目前，我们国家实行的是分级管理、属地为主的管理模式。大部分地区是由城乡建设部门对各级风景名胜区实行归口管理，主要任务包括组织风景名胜资源调查评价、申报和审定风景名胜区、编制和审批风景名胜区规划，制定风景名胜区管理办法，监督检查风景名胜区工作等等。但主管部门设置全国并不统一，统计起来多达十几个，包括建设、林业、水利、环保、文化、文物、宗教、旅游、国土等部门，这样无形中形成了多头管理，在一定程度上削弱了对风景名胜资源的保护，阻碍了风景名胜区的健康发展。同时，各地方风景名胜区管理机构也是差异较大，既有政府派出机构管理，也有事业单位管理，还有出让经营权后的旅游资源开发机构管理。总体来看，管理体制比较混乱，权责不清晰，不利于风景名胜区的科学发展。

2、区域不明。一般情况下， 设立风景名胜区后，应对景区实行打桩立界，并在外围明确相应的保护区域。但是，目前我国很多地方的风景名胜区并没有打桩立界，而且对外围保护区域没有实行严格控制，致使乱像丛生，有的建起了民房，有的开挖山体，有的建成了农家乐，等等，不一而足，严重破坏了风景名胜区的整体形象，形成了与景区不协调的“另类风景”。

3、规划滞后和执行不力。有的地方没有制定总体规划和控制性详规，盲目建设景区，致使发生主题不突出、功能紊乱现象；有的地方不能维护规划权威，随意修改规划，既浪费了大量的财力物力，也影响了景区的整体效果；有的地方规划监管和执行不到位，出现乱搭乱建现象，影响了景区的整体美感。

4、建設资金不足。计划经时代，风景名胜区大多是依靠各级财政投入和门票收入推进景区开发建设，如今，财政投入逐年减少，除了少数景区通过市场化运作取得良好的经济效益外，绝大部分景区只能靠自身积累实现滚动发展，加上民间资本进入景区开发建设的门槛较高、环境不优、利益得不到有效保障，这些景区开发建设的资金不足、速度较慢，不能够适应旅游业日新月异的发展。

5、配套基础设施不完善。许多景区与旅游相配套的基础设施建设滞后，包括连接景区的旅游道路、景区内游览通道、污水和垃圾处理等设施建设都不到位，知识景区的旅游承载力大打折扣，不能适应现代旅游的快速发展。

6、专业人才匮乏。许多景区历史包袱较重，冗员较多，用人机制不活，同时地处边远地区，很难吸引优秀人才，形成人才引进难、留住人才更难的局面。目前，景区正朝着企业化、信息化管理方向前进，景区的市场开拓、高效管理、人性化服务，需要大批懂经营、懂管理的优秀专业人才来支撑，人才队伍建设与景区跨越式发展时代要求不相适应。

三、加强风景名胜区建设和管理的对策

1、更新管理理念。树立资源整合、面向市场、制度创新的全新理念，加快发展景区旅游。资源整合，就是学习借鉴国内外先进旅游企业的现代和流行的经营管理经验和做法，引导景区整合内部优质资源，推动景区建设上规模、上档次。面向市场，就是与快速发展的现代旅游大市场对接，探索景区市场化发展路径，推动景区进入滚动发展的良性循环。制度创新，就是建立健全注重效率、兼顾公平的管理制度，推进景区健康可持续发展。

2、充分发挥规划引领作用。按照50年乃至100年不落后的要求，高起点、高标准、高水平编制景区建设与发展总体规划、控制性详细规划、重点地段和节点的专项规划，形成一个科学合理的规划系统。编制规划的过程中，要根据景区的定位，组织专家进行科学论证，广泛征求社会各界的意见，尤其是景区的标志性建筑建设及重要节点的处理，要反复论证、多方求证，力求科学合理、彰显景区特色。要加大对规划执行的监管力度，规划一经制定，就不能有人为的修改，切实维护规划的权威，确保规划执行不走样。

3、理顺管理体制。首先，对风景名胜区实行统一归口管理，具体的格局就是，由城乡建设部门对风景名胜区的规划实施情况、资源保护状况进行监督检查和评估，一经发现问题，及时进行纠正处理。同时由县级以上人民政府赋予相关部门相应的行政职能，最好是统一由旅游部门作为风景名胜区的主管部门，遵循科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则，有力有序推进景区建设和发展。对于景区管理机构，应实行管办分离，通过经营权出让、企业化管理的方式，不断增强景区发展的动力与活力。

4、多渠道筹措建设资金。资金投入是建设风景名胜区的重要保障。应坚持多条腿走路，尽量用市场的办法、多元化途径筹措景区建设资金。争取政府财政资金投入，重点加强景区公益类设施建设；加大招商引资力度，制定相关优惠政策，降低准入门槛，吸引民间资本投向景区建设，用旅游收入逐年偿付所投资金；积极吸纳社会捐助，成立保护风景名胜遗产基金会，引导鼓励国内外友好组织和人士为保护和建设风景名胜区捐款；设立景区旅游发展基金，从旅游企业的营业收入中收取一定比例的经费用于景区建设和发展。

5、加大人才培养和引进工作力度。委托专门旅游培训机构，对景区管理人员进行培训，特别是加强经营管理、市场开发和促销方面的能力培训，全面提高景区管理人员的业务素质和专业技能。同时，按照待遇留人、高薪引人的思路，加大人才引进力度，使人才留得住、发展有空间。要通过人才培养和引进，全面提升风景名胜区的管理水平和旅游服务水平，进一步优化旅游的软环境，推动景区科学发展、和谐发展。□

（作者：黄冈市赤壁管理处中级馆员，本科，主要研究方向：文化产业管理）

参考文献：

[1]庞婷.风景名胜区管理法律制度分析.成都大学学报（社会科学版）， 2008，（04）.

[2]陈美娜.体验经济背景下旅游景区的管理模式初探. 科技经济市场， 2008， （09）.

[3]张明新，姚国荣.旅游景区管理模式选择研究——基于景区资源产权关系. 资源开发与市场， 2008， （07）.