系统化建构与属地化依附：政府向社会组织购买公共服务背景下的政社关系变迁

摘要：随着公众对政府提供和改善民生服务的需求日益增加，公共产品在政府治理绩效中的占比不断加大，并在深层次驱动着国家治理体系的变革。伴随着政府职能转变与机构改革，政府将核心职能之外的许多民生服务逐渐外包，并开始扩大向社会组织购买公共服务的规模和力度。国家改变了以往“宏观鼓励、微观限制”的操作逻辑，选择在宏观和中观政策上为服务类社会组织发展提供更为系统性的强支持方案，并将其纳入整个国家治理体系的框架当中，使其成为有机联动的部分。实践中的具体官僚国家运行机制限制了整体性国家规划的预期效果，社会组织与政府间的关系从原来的分散化依附转向属地化依附状态。

关键词：社会组织；国家—社会关系；系统化建构；属地化依附

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1008—7168（2019）01—0020—09

引 言

在我国推进国家治理体系与治理能力现代化的过程中，国家与社会关系的相互调适是重要的一环。同时，随着公众对政府提供和改善民生服务的需求日益增加，公共产品在政府治理绩效和合法性结构中的比重不断加大，并在深层次驱动着国家治理体系的变革[1]。伴随着政府职能转变与机构改革，政府将核心职能之外的许多民生服务逐渐外移。尤其是中央对加强机构编制的刚性约束力做出承诺后①，地方政府管理事务的人手和行動空间都受到更加严格的限制，因而地方政府将更多的公共服务事项转移与外包。向社会组织购买服务已经成为国家层面的共识，重要性逐渐凸显。与原有的政社关系散状式的交集不同，购买过程已成为两者互动的新结点，使其产生了更为频密的接触，是集中展现其结构性关系与策略性互动的重要场域，也成为观察政社关系变迁的有效对象。政府向社会组织购买公共服务对第三部门发育产生了何种影响？政社关系在购买服务背景下是否演化出新的治理取向？其意义何在？本文通过从宏观的整体性国家意图与中观的具体国家实践两个视角进行分析，对以上问题进行梳理。

一、整体性国家视角：系统化建构的治理取向

合法性机制、效率机制与社会网络是观察和解释组织行为的三种视角[2]，也是影响组织间关系的重要因素。国家作为最宏大复杂的组织，决策时必然会从上述几个维度出发进行综合考量。同时，国家中心视角认为国家是有相对独立利益和目标的组织，能够超脱狭隘和局部利益的限制，对环境做出主动判断，掌握对社会的主动性[3]。新世纪以来，中国国家与社会组织关系从国家的应对型防守转为更为主动进取的引导培育，通过增加资源投入，加大对社会组织的吸纳能力，其总体思路正是从合法性、效率与网络三个角度出发进行设计的。政府改革与社会治理有相互呼应、同步之势，初步呈现出形塑社会的系统性考量。国家在社会领域的行动正从以往的冲击—反应型应对转为更加进取的社会建构意图，反映出其自主性增强的现实。

（一）推动形成社会组织自主性与边界意识

近年来，政府相继出台的数项政策都指向了以往政社不分的症结，意图解开组织与权力边界不清的难题，在政治和法律地位上进一步明晰社会组织的法律地位。2017年实施的《中华人民共和国民法总则》将三大类型社会组织归入非营利法人类别，对于中国社会组织来说具有里程碑式的意义，社会组织的法律身份和治理主体地位在政治和法律层面得到承认。在党的十九届三中全会上，社会组织作为党和国家机构改革的一部分，第一次被纳入国家最高层面的机构进行改革设计，成为国家和社会治理改革中的重要力量主体。这意味着社会组织在具有更为独立法人资格的同时，被纳入国家整体改革的统筹谋划体系。

与此同时，国家通过强制性规定对社会组织与政府权力关系予以界定。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》（以下简称《方案》），将行业协会商会纳入与其他社会组织同等的管理标准进行规范。《方案》规定取消行政机关及下属单位与其主办、主管、联系、挂靠的行业协会商会的关系，实行职能分离，机构、职能、资产财务、人员管理、党建、外事等全方位脱钩，实行完全分离和独立。整个脱钩方案既有经济方面的考量，又是一个政社分开、“放松控制”的过程， 其目的在于保持行业协会商会作为政府与市场中介桥梁作用的同时，放大它们的利益代表功能与行业自我约束功能，增强它们社会属性中的自律性与权威性特点。这既是政府与市场关系规范化的要求，又呈现出国家与社会关系模式变迁的逻辑和基本特征。通过切割政府对协会商会人员与活动的决定权和审批权，既减少了政府的行政控制，又强化了协会商会实现“利益代表”和“协调”的动力和能力，降低了行业协会商会因为权力勾连而成为行政机关的附属机构的风险[4]。

以竞争促发展的政策导向也是推动社会组织自主性生成的重要思路。伴随“一业一会”到“一业多会”探索的逐步深化，以及放开行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类四类社会组织的直接登记后，国家层面释放的信号实际上已比较明晰，即通过竞争促进社会组织的自主性生产及提升组织内部运行能力。尤其对于各地培育的公益服务类社会组织，无论是“条”上的职能部门，还是“块”上的地方政府，出于自身的制度逻辑、绩效考量与职责要求，大多希望所培育的社会组织能尽快成长起来，增强承接服务的专业能力和资源获取能力。在社会组织的活动过程中，主管部门除了控制必要的政治风险，并不必然直接介入组织的日常活动、行动过程与目标设定。事实上，笔者在调研中发现，对于国家鼓励发展的组织类型，作为孵化方的政府往往希望所培育的社会组织能增强组织存续与发展能力，从而降低政府部门的人力资源投入以及管理和服务成本。

需要说明的是，国家推动社会组织自主性与主体意识的形成，并不意味着其独立性的出现。原因就在于独立性与自主性是社会组织的两个面向，两者虽然相关但可以拆分[5]。正如市场主体与政府关系一样，组织边界的明晰和彼此独立并不一定影响二者的合作，国家对社会组织法人地位的确认与强调能使政府通过资源投入对后者维系影响的同时，减轻其他附加责任。