农村义务教育财政体制的改进措施

农村义务教育困难的深层次的原因，在于中国基础教育采取的管理体制和财政体制是以地方政府管理和负担为主，中央和省级政府通过转移支付给予地方补助。由于没有规定中央政府和省、县、乡地方政府法定的负担结构，在中央向地方“过渡期”转移支付规模很小的情况下，各地政府对教育的支出主要依靠本地财源，在各地经济发展水平和财政水平差距较大的情况下，必然导致各地教育经费水平的巨大差异。因此，要解决农村义务教育存在的困难，比较有效可行的办法如下：

1．以法律形式明确规定中央和省级政府对义务教育资金投入负主要责任。

应当在义务教育法中明确界定中央、省、县、乡各级政府对义务教育的具体责任，明确规定义务教育资金投入应由中央和省级政府负主要责任，使政府间义务教育资金转移支付制度化。

2．借鉴西方发达国家的经验，科学合理地设计义务教育财政转移支付制度，使其真正起到缩小地区间义务教育财政能力差异的作用。

政府间义务教育转移支付制度是解决义务教育经费总量不足和地区间不平衡的有效揩施，这一制度通常有三种形式：一是通过一般性转移支付来平衡地方财力，间接地保证地方政府对义务教育的投资力度，如德国等；二是中央政府直接承担占据义务教育经费最大比例的教师工资，如法国等；三是建立义务教育转向转移支付，直接规定下级政府必须将该项资金用于义务教育，如英国和美国等。

在我国现行的行政、财政体制背景下，均等化的一般性财政转移支付制度在短期内不可能建立，经济落后地区得不到必需的义务教育经费。借鉴国际经验，实行第三种模式是中国义务教育财政转移支付制度的可行模式。这种模式从制度上给予义务教育较大的优先权，能有效防止义务教育经费被地方政府挪作他用，有利于义务教育目标的实现，同时便于监督和管理。

考虑到我国具体实际情况，设计该种义务教育财政专项转移支付模式时，应坚持的原则是：

(1)义务教育经费预算单列。

义务教育经费预算单列，目的是将各级政府的义务教育财政责任落实到预算中，是保证义务教育财政转移支付资金的基础。中央、省、地三级政府，基本不直接举办义务教育，在其本级预算中，单列的义务教育经费主要是对下级的转移支付金额。县级政府承担统筹和直接支付义务教育经费的责任，应作出全面的义务教育收支预算。

(2)建立县级义务教育财政转移支付模型，确定转移支付需求。

以县为单位建立义务教育财政转移支付模型，测定转移支付额。义务教育财政转移支付额由义务教育标准支出、义务教育标准收入及激励系数计算确定。凡标准支出小于标准收入的县，可以得到上级政府的转移支付。

(3)确定县级义务教育收支缺口弥补的责任。

对县级义务教育收支缺口，应根据所在地区、省的财政状况，确定中央、省、地区三级政府的弥补责任，尤其是明确省级政府对本省内义务教育转移支付要承担主要责任。弥补的方式可以是总额比例弥补，也可以是分项比例弥补。各级转移支付资金要直接划拨到县，不经过中间环节。

3．积极探索和完善多种形式的义务教育资助制度，加大对贫困地区资助的倾斜力度。

(1)扩大实施免费提供教科书制度的地区，完善义务教育贫困学生助学金制度。

贫困地区普及义务教育的一大困难，就是贫困学生无力支付学杂费和书本费。我国义务教育法规明确规定，对家庭经济困难的学生应当酌情减免学杂费，国家设立助学金帮助贫困学生就学。而实践中资助义务教育阶段贫困学生的法律法规长期没有得到认真的实施。中央政府自2001年开始实施了免费提供教科书制度，向中西部扶贫开发重点县免费提供教科书，同时实行义务教育贫困学生助学金制度。但这些使贫困地区直接受益的举措由于经费少、覆盖面小，影响还不大，今后应加大这方面的投入，并注意应将这些资金重点用于西部贫困地区和革命老区，切实保障贫困地区学生享受教育的权利。

(2)调动各方力量，采用网络技术，实现教育资源共享。

在资源总量一定的情况下，实现存量资源的优化配置可以提高资源的利用率，缓解资源紧张问题。因此，考虑到短期内教育投入难以大幅度增长的现实，教育资源共享不失为解决问题的好途径。例如可以实行不同学校的教师和管理人员不定期地流动和交流，或是实施学校对口支援，优势地区帮助贫困落后地区的学校改进教学质量，提高教师素质；利用网络技术，实现资源共享，可在一定区域内建立一个中心教育资料库和中心网络，其他每个学校建立一个局域网，以网络中心的辐射功能实现区域内的教育资源分享和交流。

马延伟摘自《教育与经济》2004年第3期《农村义务教育财政体制分析及改进思路》