对标香港，改善政府服务

在建设上海国际航运中心的进程中,政府的作用是决定性的,政府部门政策和法规的制定、基础设施的规划和建设、金融政策以及金融支持的引导等都受到各企业的重视。然而,政府部门的日常管理行为却常常出现一些习焉不察的弊病。从某种程度上说,去除这些弊端远比中央给予特殊政策、改革税制和外汇管理制度等办法容易得多,代价也相对较低。

1改革现行港口联检制度

按照现行法规规定,抵达我国港口的所有船舶都必须经过联检才能开始装卸货物和进行其他业务活动。所谓联检就是边检、卫检等执法部门派员上船,检查船舶和船员的相关文件。这种貌似严格的制度其实效率低下,而且易出现疏漏。如在长江口或绿华山锚地,执法部门的交通船到达不了,那里就成了无人监管的死角。船靠码头后,由于联检是每船必检,手续繁琐,而执法部门人手不敷分配,加之个别执法人员违规执法,经常造成船期延误,给船舶所有人造成损失,无形中提高了船舶的访港成本。在租船合同中经常会订有一条条款,即规定船舶凡是挂靠中国、泰国、菲律宾和非洲等国家和地区,船舶所有人或承租人将给船长一笔不需核销的“港口招待费”,专门用于疏通有关人员,以尽量缩短船舶滞港时间,而船舶前往中国香港、新加坡、日本、美加及西欧等地区和国家则无需此项费用。这种“港口招待费”有损上海港的国际形象。

香港港船舶出入境(边检)手续比大陆港口简便得多,且很少有船舶因边检手续而延误或滞港。香港港口卫生署要求船舶提前8~38 h提出免检疫申请,只要卫生证书在有效期内,且船舶非来自疫区,则基本上能免检;香港人民入境事务处则要求船舶必须提前24 h提出预清关申请,只要船舶无黑名单记录及偷渡人员和多余人员,基本上也能获得入境检查的预清关;香港海事处也接受船舶在未抵港前就办妥结关手续,只要船舶或船舶代理人能及时、准确地提交申报资料即可。因此,大多数船舶进入香港港都可以直靠码头、浮筒或锚地,并立即开始作业,大大缩减因行政手续而产生的非生产时间,也大大节省船期成本。与大陆每船必检的做法不同的是,香港人民入境事务处、海事处、海关和卫生署等海港执法部门,仅对黑名单船舶或来自疫区及可疑船舶实施极其严格的重点检查,一方面可节约管理成本,另一方面则惩戒不诚信、不规范的航运和代理企业,在航运界树立了讲诚信和遵纪守法的风尚。

笔者建议,上海可组织边检、海事、卫检等对口职能部门到香港人民入境事务处、海事处和卫生署进行考察和学习,或邀请香港政府派员来沪讲课、指导或担任顾问,通过学习和借鉴香港对出入境船舶的管理经验,改革和完善上海港出入境船舶管理制度。

2加强对垄断行业的监管

航运服务中有些特殊行业因受各种条件制约,无法完全引入市场机制,如港口引航业。然而毋庸讳言,大陆地区的引航员或多或少存在着不正当的收取小费现象,不仅加重了船舶所有人和承租人负担,而且腐蚀了整个引航业,损害港口形象。倘若仅仅是垄断,并不必然导致整个行业的腐败,垄断并且无第3方监管以及管理制度上的疏漏则必定会产生这种不良习气。

相较于上海对引航业只有海事部门的行政监管,香港对于引航业的管理主要通过领港事务咨询委员会进行,其成员代表包括各类船舶所有人,码头、船坞业和拖船业人士,商船船长,领港员及海事处人员,并由《香港领港条例》对这些代表的名额分配、监管事项、监管机构(纪律委员会和调查委员会)和监管程序等作出严格规定。这部逐年有所增补的条例逾1.3万字,可操作性极强。

香港引航业的费率调整由引航员自组的领港会有限公司提出方案,与航运业代表协商后呈领港事务咨询委员会核备,再呈海事处核准及于宪报刊登修订。

笔者认为,对引航员这种重要岗位除了可借鉴香港等地的经验、加强第3方监管或监督、适当增加引航员收入外,还应设立职业操守门槛。譬如在申请成为引航员前进行雇主评价,实行担保人制度和个人保证金制度等,以保证上海港引航员的职业操守。

除了引航外,码头、拖船和卫生等服务部门也同样因为垄断和缺乏有效的第3方监管而出现效率低下、价格垄断甚至强卖现象,令各国航运企业深受其害。当前,交通运输部正在进行的反垄断政策研究,应该做深做细,并针对各垄断行业存在的问题制定解决问题的建议或方案。

3降低航商的商业成本

中央将给予上海从事外贸业务的航运企业和航运服务企业以免除营业税的政策优惠,可以说这是继1979年蛇口改革试点以来力度最大的优惠政策。如何善用这个政策,对上海国际航运中心建设至关重要。

为船舶选择注册地(即船籍港)是船舶所有人买入船舶后第一件要做的事,也是航运市场的重要组成部份。由于实行的是严格的船舶所有人、船舶同一注册地制度,国内船舶的注册地往往就决定了船舶所有人及其管理企业的所在地,船舶注册为当地带来的收益有目共睹。但如果仅靠免除营业税,能否吸引船舶所有人选择在上海注册,能否吸引一流的航运服务企业落户上海,这是值得管理部门思考的问题。

选择一个城市设立一个企业的总部,一般要看这个城市的商业成本、金融服务、航运服务和信息环境,其中,影响商业成本的最主要因素是政府的行政作为。换言之,如果上海的商业成本比其他城市高出5%,那么中央给予的营业税优惠政策就会被这些“苛捐杂税”抵消,上海的吸引力也将荡然无存。

(1)各种繁杂的行政审批程序耗费了企业大量人力、物力和财力,例如开辟航线这样的大事,自然少不了各有关部门的审批,但即使是费尽周折开出的航线,也常常会因为上级部门或人事变动而被暂停甚至取消。目前,上海市政府已经在清理行政审批方面做了许多工作,但如何将这项工作纳入法制轨道仍需进一步努力。

(2)由于过去包办一切的习惯尚未完全改变,政府部门往往会去管一些本该由市场选择的事情,例如对航运企业注册资本、技术资质的要求远高于公认的国际航运中心香港和新加坡。目前,从事国际货运代理或船舶管理的企业注册资本不得低于500万元,从事无船承运人业务的企业还需将一笔80万元的保证金长期放在政府部门。在合法经营的条件下,货运代理人所承担的风险远比无船承运人低,但对其所要求的注册资本反而高。一个船舶代理人需持有500万元,如果纯粹以代理人身份代一家实力雄厚的承运人签发海运提单风险甚微,500万元显得太多;而无船承运人的80万元保证金能给货主带来的保障是80万元,如果一个无船承运人违法倒签提单,80万元恐怕远远不够。同样,一个船舶管理人如果签订的管理合同出现问题,就会失去合适的保险防护,一旦发生船毁人亡或恶性油污事故,500万元则远远不够。可见,抵御风险并不是仅靠注册资本,而是应该引导企业运用保险工具来防范可能的风险,而这又恰好可以促进上海航运保险业发展。

(3)从事为保险标的物的船舶或货物勘验的企业要到保监会申请保险公估资格,甚至连公司名号都必须一律改为某某保险公估公司,这种貌似严格的规定能起到何种监管作用?众所周知,从事船舶或船舶运载货物勘验的企业应该具备一定的海事知识和技术,而保险知识则相对次要。设想一家从事船舶或货物勘验的保险公估公司如果非常缺乏航运知识和经验,能保障船舶所有人和货主的利益吗?答案显然是否定的,航运企业也不会委托这样的企业承担勘验、估损任务,那么,“保险公估”这道门槛的设置有何作用?!

管理部门的习惯思路是重审批轻管理,往往以罚款代监管。审批和罚款是一种权利,而这种权利又很少有第3方进行监督,基本上由管理部门说了算。这种缺乏监督的管理方式产生的弊端危害性很大,而革除弊端的阻力主要来自政府部门。只要政府的各个相关部门愿意放弃手中的各种“审批”权和因“权”带来的各种利益,革除这些弊端并不困难。航运是一个国际化产业,在香港、新加坡行之有效的行政管理思想和方法,基本上可以引用到上海来。国务院批准的上海港洋山港区注册优惠计划对许多外旗船舶所有人(国内公司)来说,可能吸引力尚不够大,但只要上海切实革除几项弊政,降低船舶所有人在上海的商业成本,辅之以金融和航运服务环境的不断完善,必然会有越来越多的船舶所有人选择上海港作为注册地。这样,上海离建成国际航运中心也就不远了。

(作者单位:上海国际航运研究中心)