论城市规划与城市空间发展

摘要：在总体回顾城市规划发展历史的基础上，对中国当前转型背景中的城市规划角色进行了分析，着重对城市规划与城市战略空间方向抉择、可持续生长的城市结构、战略空间资源布局、城市空间运营策略、城市社会空间融合等方面进行了论述，探讨了中国当前城市规划发展中遇到的突出问题。

关键词：城市规划；文明变迁；社会转型；空间发展；中国

中图分类号：C912.8

文献标识码：A

文章编号：1674-4144(2010)02-12(5)

作者简介：张京祥　南京大学城市与区域规划系教授博士生导师

南京大学城市规划设计研究院院长

城市规划在一定意义上是人类社会发展历史的空间演绎，经济、社会发展与制度环境的变迁从根本上推动城市规划的转向和进步。城市规划对城市空间环境的塑造、影响也是深远和多方面的。文章将在新的发展环境中，对当前中国城市规划的角色、作用及其对城市空间发展的影响进行概要性的论述。

1　人类文明的总体变迁

研究社会发展史的学者们一般将人类社会的发展历程分为四个阶段：农业文明、工业文明、社会文明、生态文明。在工业革命以前漫长的农业社会里，由于社会财富的创造主要来自于生产效率低下的农业，农村剩余产品能够供养的非生产人口是极其有限的，因此城市无法承担经济生产中心的任务而主要是扮演了政治、军事堡垒的角色，城市人口的规模也普遍较小。17、18世纪到来的工业革命彻底颠覆了社会的经济结构，城市成为创造经济财富的中心，机器大生产在城市中的聚集带来了新生产要素、新空间要素和大量人口的聚集，城市规模也呈几何级数地扩张，导致了严峻的住房、交通、环境、公共卫生等问题，阶级矛盾异常尖锐。到了20世纪60年代末70年代初，西方城市产业结构转型，大规模制造业逐步衰退、转移，取而代之的是服务业，城市社会结构也相应发生变化(蓝领工人减少和白领人员的增加)，人们在实现经济富足目标之后更关注于自身的发展和社会的平等、多元、进步。20世纪90年代中期以来，随着全球生态环境危机的不断加重，人们开始关注如何实现人类社会与自然环境的永续和谐，以全球气候变暖为代表的环境议题已经成为全球科学家、政治家和民众关注的重要议题。如果说前三种文明是实现了人类社会内部各种关系的调整，那么生态文明则是在更高的层面关注人与自然关系的调整，从这个意义上看，它代表了一种更高的文明形态。

不同于西方社会发展重点的阶段性依次演变，中国是一个发展中国家，虽然经历了改革开放后三十年的快速发展，但是总体薄弱的生产力水平、巨大的区域差异、发展中累积的各种矛盾，使得我们今天不得不同时面对四种文明建设任务的挑战，这就给中国城市发展、城市规划提出了复杂的课题。

2　城市规划的三次重大历史变革

城市规划的发展是与经济社会发展和政治形态的演变密切相关的，随着人类社会四种文明形态的演化，城市规划在其发展历史上也相应发生了三次重大的变革。

①从美学象征图景规划转向功能主义城市规划。在农业社会中，由于城市的规模、工商业的发展是十分有限的，城市的功能主要是政治、军事、宗教的场所，没有什么“城市病”，因此这一时期的城市规划多是为了通过美学或象征性的布局来表现对王权或神权的歌颂，是一种承载艺术或政治意图的容器。工业革命彻底改变了城市的功能角色，机器大生产对古典的城市空间产生了巨大冲击，尤其是集中爆发的社会、环境问题成为催生现代城市规划的主要动力。在此背景下，19世纪末、20世纪初城市规划完成了第一次大的历史变革，从美学象征图景规划转向功能主义城市规划。

②从功能主义规划转向社会导向的城市规划。西方国家经历了二战以后的繁荣，20世纪60年末70年代初的社会转型(即从“工业化社会”、“现代社会”向“后工业化社会”、“后现代”的转变)带来了城市规划任务、目标和价值取向的重大变化，城市规划从对物质环境的关注转向对社会正义、社会公平、社会多元价值观的关注。这次转变是实现了从功能主义规划转向社会导向的城市规划的历史变革。

③从社会导向的规划转向生态导向的城市规划。20世纪80年代可持续发展理念的提出及90年代人类对生态环境的日益重视，使得城市规划必须面对“生态”这个新的主题，城市规划不仅要促进城市发展实现效率和公平的兼顾，而且也为城市乃至人类社会与地球的长远、可持续发展作出切实的贡献，于是有关生态城市、低碳城市的探索已经成为当今国际城市规划界关注的焦点和共同的责任。从社会导向的规划转向生态导向的城市规划，这是城市规划发展史上的第三次大变革。

3　转型环境中的中国城市规划

3.1　城市规划的三种角色

①技术工具的角色。城市空间布局是城市规划的核心任务之一，它必须解决城市功能性布局、交通系统组织、景观环境塑造等物质空间问题。

②重要生产力的角色。好的城市规划可以增强城市吸引力，为城市创造重要的发展机遇，实现土地的增值，促进城市的经济发展。

⑧公共政策的角色。在市场经济社会中，城市规划是通过空间资源的分配来调节社会利益的重要手段，因此城市规划必须妥善解决效率与公平的关系，促进社会和谐。

可以说上述三种角色是当今城市规划最重要的功能，人们对其的认识总体上也经历了一个循序渐进的过程。早期的城市规划具有浓厚的工程技术色彩，随后开始逐步关注经济、社会问题，这一点从我们国家城市规划的总体演变过程过程中可以清晰地发现。但是需要强调的是，上述城市规划的三种角色不是简单的替代关系，而是在不同的发展阶段城市规划功能的侧重点不一样。

3.2　中国当前环境下的城市规划

(1)复杂而浓缩的城市化进程。中国改革开放的30年完成了西方国家经历100—200年时间才完成的工业化、城市化过程，可谓是一种复杂而“浓缩”的发展历程。因此，我们一方面可以从中看到中国经济社会呈现出的巨大发展活力，另一方面也必须看到中国面临着众多尖锐的社会矛盾，各种城市问题集中爆发并相互交织。

②城市规划多角色并存的特点。正是中国当前转型环境的复杂性，使得城市规划必须同时面对诸多问题，多目标、多角色并存。随着近年来和谐社会建设目标的提出，中国城市规划的基本属性也发生了重大的变化，其“公共政策”属性日益显现并得到了相关法律地位的确认。

4　城市空间发展中的城市规划责任

4.1　抉择城市空间发展的战略方向

在当今全球化的环境下，城市之间、区域之间的竞争日益激烈，城市规划不能再局限于对空间布局传统技术型的安排，而必须考虑如何为城市创造一个更具竞争力的空间结构。城市规划尤其是城市总体规划必须首先为城市选择战略性的空间发展方向。周一星教授曾经指出：城市空间发展的主体方向应该与区域经济联系的主方向一致，而一些城市正是因为在战略发展方向抉择方面的正确或失误，从根本上影响了城市竞争力的提升。

改革开放后，随着珠三角东西两翼城市的增长和区域交通格局的转变，珠三角区域的发展重心

不断南移，广州作为华南地区传统区域中心城市的地位受到了严峻挑战，向南发展成为广州回归区域中心的必然选择。2000年番禺撤市设区的行政区划调整为广州“南向”城市战略方向的确立创造了条件，也使得广州近年来的区域竞争力得到了显著的提高。南京是长三角北翼的区域中心城市，但是长期以来战略发展方向不明，城市建设东西南北全面开花，没有妥善处理好城市江南地区发展与跨江发展的时序关系，导致南京的影响腹地不断受到上海、苏南、浙江等城市的袭夺，区域中心城市的影响力显著下降。常州是因为城市发展主导方向选择失误而对城市地位影响巨大的一个典型案例，20世纪90年代常州由于行政区划的限制而不得不背离沪宁这条区域经济发展的主轴，而依托资源并不优越的港口向北发展，导致常州在苏南板块中的区域竞争力持续下降，这一格局至今没有得到改变。

城市规划要努力促进城市功能区、经济区与行政区的统一，以最大限度地整合城市空间发展的资源，完整地实施城市规划的长远意图。2000-2002年全国大规模的撤县(市)设区行动虽然扩大了许多中心城市的辖区范围，但是受制于当时“平稳过渡”的要求而没有完全将区划与空间重组进行到位。随着城市的发展，这一矛盾日益彰显。城市规划应该在新一轮的行政区划调整中发挥积极而前瞻的作用。

4.2　构架可持续发展的城市空间总体结构

城市发展是一个长期持续的过程，但是内外发展环境的不确定性给城市规划提出了更高的要求——城市规划必须具有足够的远见，为城市未来发展的不确定性预留空间，城市规划必须为城市的发展选择最优的结构，保证城市持续增长的需求。

解放初期关于北京城市发展模式曾经产生了激烈的争议，梁陈方案事实上是寻求一种保证北京城市长远发展的弹性框架，妥善解决古城保护与新城发展的矛盾。但是受制于当时的意识形态和经济水平而错失了这个具有远见的选择，最终在古城原地发展而导致北京至今也无法摆脱单中心“摊大饼”的城市结构。新加坡自20世纪60年代建国后就一直注重城市整体的长远规划并进行严格管制，其早在1971年“概念规划”中确定的沿海轴+腹地环的空间结构四十多年来一直得到严格的遵守，为日后新加坡快速的经济与人口增长提供了一个足够弹性、有序的空间。深圳市的总体规划也是一个非常具备远见的成功案例，20世纪80年代第一版的城市总体规划按照1 00万人口规模确立的带状组团、弹性生长的城市空间结构，非常有效地适应了城市快速、突变性增长的需求，而且对人口的承载能力也大大超过了规划的预期。

4.3　实现城市战略性空间资源的合理布局

在城市规划中必须关注对战略性空间资源的布局，一些旗舰项目、城市综合体对城市发展的影响往往是大范围、系统性的，城市规划对这些项目的恰当选址，不仅能够满足这些项目自身的功能需要，而且可以带动片区乃至城市整体空间的发展优化。

伦敦2012年奥运会选址是城市东部泰晤士河口的利亚谷地，这里曾经是一片衰败的工业、码头地区，这样的一个选址是希望通过奥运场馆的建设来带动这个区域的转型和更新。正如当时英国副首相普雷斯科特所言：“奥运发展计划将整合正在进行中的泰晤士河口地区城市更新工作，以确保我们不但在创造一个短暂的重要时刻(10多天的奥运会)，同时也规划布局长远的休闲设施、住房、就业和繁荣的社区”。按照规划，这里新建的9000栋选手住宿单位，其中一半在赛后将成为解决低收入阶层住房需求的平价住房。同时兴建学校及健康、社区设施，更新10条运输系统。场馆建设和奥运会期间可以创造7000个工作机会，赛后还将有11000个新的工作机会，政府将为当地居民提供就职培训，以胜任新增的工作岗位。而北京奥运会的选址，并没有利用这个难得的战略资源布局机遇来实现北京城市功能与空间在大区域上的疏解(这是梁陈方案以后可能改变北京单中心发展格局的又一重大机遇)，也没有妥善解决北京城市南北发展不平衡的历史问题，更没有考虑如何通过奥运来促进社会的公平。这个庞大的工程仅仅是创造了一个短暂辉煌的“时刻”，与伦敦奥运规划的远见相比，其差距是不言而喻的。

4.4　实施高明的城市空间运营策略

一个好的城市规划并不是仅仅描绘一份美好的蓝图，更要研究如何将长期、远景的规划转化为可实施的行动策略，也就是要关注城市空间的运营策略。城市发展是一个新陈代谢的过程，这里既包括城市新建区域的拓展，也必然包括衰败地区的复兴，尤其是随着高速城市化进程的逐步完成，如何让衰败地区重新恢复活力成为一个更重要的课题。

20世纪中期的苏州新加坡工业园规划是注重城市空间运营策略的经典案例。当时其在金鸡湖西侧园区最中心地段预留了一个规模很大的CBD地区并长期予以控制，这种超前的设想和预留随着苏州城市和新加坡工业园区制造业的发展、对商务空间的需求和周边氛围的成熟、土地的增值而日益显现出其运营策略的高明，如今这里成为苏州最重要的商务集聚区，为城市结构的完善、功能的提升发挥了重要的作用。类似的案例也出现在深圳福田CBD地区的规划、控制和运营过程中。新加坡城市规划的一个非常重要的经验就是土地的留白(即所谓的“白地”)，将现在不能准确确定用途的土地进行预留，以应对城市未来不确定性发展的需要。相反，在中国当前的政绩考核、

“土地财政”体制下，许多城市规划实施缺少科学合理的时序，过于关注短期利益，甚至为此影响了城市长远发展的利益。

20世纪80年代以后，西方国家的城市复兴日益成为城市空间运营的主要内容，美国巴尔的摩港区、英国伦敦道克兰地区、卡地夫湾区等都是著名的城市复兴案例。近年来，中国一些城市也将旧城复兴作为城市空间运营的新重点(例如早些年上海新天地的建设)。上海2010年世博会的选址是一项非常有远见的城市复兴系统工程，它的选址不仅有利于实现黄浦江沿岸功能的转型，而且具有“缝合”浦江两岸、整合城市空间结构的目的，尤其可贵的是它秉承了“城市，让生活更美好”的世博宗旨，在基地内不仅有机地保留了近现代历史遗迹，而且避免了对居民简单全部拆迁，创造了一个多元融合的社区，这必将对城市发展带来深远的影响。

4.5　促进城市社会空间的公平

在市场力量的作用下，很容易形成以居住空间分异为代表的二元冲突城市、马赛克城市，这在西方国家尤其是美国屡见不鲜。随着城市的发展，空间分异在加剧，社会矛盾的危机也在不断累积，直至爆发大规模的社会骚乱(如前两年法国巴黎等城市爆发的骚乱)。在非洲、拉美、南亚的许多国家，一些表面光鲜的城市背后就隐藏着大量令人触目惊心的贫民窟，印度的孟买、南非的约翰内斯堡都存有世界上最大的贫民窟，而中国南方城市的城中村也是弱势群体聚居的地区，成为城市生活中的孤岛。

我们在城市规划中不得不思考如何通过空间资源的分配、空间的合理布局，来促进社会的融合。例如，如何通过公共空间的营建为全体社会成员提供一个交往的空间；如何规避简单地建设大片拆迁安置区的模式，而采取与城市商品房混合布局的方式营造多元的社区；如何在城市规划中从公平的角度为经济适用房、廉租房的建设保证有足够的空间，并且避免把它们歧视性地“甩”到城市边缘地段……

5　结语

中国正在经历着世界上最大规模、最复杂的城市化进程和经济社会转型过程，在这个过程中，城市规划肩负着更为艰巨的历史使命，承担着更多元的时代责任。我们必须摒弃简单的工程技术思维和追求经济效益至上的狭隘目的，而从更长远的发展目标、更深刻的社会角度来努力实践中国城市规划的转型和创新。

(责任编辑：张吉明)

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