高等教育绩效责任制探析

摘要：高等教育绩效责任制是提升教育效能和实现教育目标的关键。高等教育的复杂性特征决定了绩效责任制及绩效测量的难度，在借鉴国外有益经验的基础上，我国高等教育对外要处理好与政府、社会和市场的关系，对内要实行高等教育绩效评估，進行绩效管理，完善高等教育质量保障体系，从而建立我国高等教育绩效责任制度。

关键词：高等教育；绩效责任；绩效评估

中图分类号：Ca3-03 文献标识码：A 文章编号：1001-5981（2012）02-0030-04

为解决高等教育大众化带来的数量扩张与质量保障之间的矛盾，缓解日益增长的市场压力，提高教育质量，20世纪80年代以来，欧美国家开始实施高等教育绩效责任制度，高等教育绩效责任制成为提升教育效能和实现教育目标的关键所在。

一、高等教育绩效责任制的内涵

对于高等教育绩效责任制，存在不同的说法。兰森指出，绩效责任制就是要惯例化地负责任。它是一个与效率、效果和评估相关的概念，要求通过有效的方式证明高等教育取得了预定的结果和绩效。在高等教育领域，负责任表现为正当并明智地使用所配置的各种资源，搭建优质的教育远景，实现预定的教育目标，取得更好的学习效果。与之相应，高等教育绩效责任制包括合理使用各种有效资源，降低办学成本，提高管理效率，改進教育过程，提升教育质量等方面。

Maepherson（1996）认为，教育绩效责任制应涵盖一系列标准与过程，包括收集、储存、报告与提供改善绩效和服务品质的资料并加以运用。在执行绩效责任的过程中需要注意的是确保“绩效”不要被窄化为只是行为的目标，而“服务”需避免被降低成道义上的责任。

纽曼等指出，绩效责任制是一种担负责任的过程，通过这一过程，学校向外部机构（学区、州政府、家长等其他相关人士）承担起办学绩效责任。

美国教育周刊（2000）认为，教育绩效责任制是一种权责相称的理念，主要是强调学校、学区及教育者须为教育的效果负起责任，是州或学区要求学区、学校或学生对成绩负责的一系列相关政策。通过实施奖惩方式来确保学生可以获得最卓越的教育以及教育花费能取得合理的效果。

我国台湾学者吴清山指出，绩效责任是从学校目标、学校表现和学校经营的资料以评估学校成效，藉以了解责任归属，并奖惩相关人员和改進学校教育。从广义看，教育绩效责任是教育机构及相关人员和学生负起本身教育和学习成效的责任；从狭义看，是教育机构及其相关人员主要是教育行政机构、教育政策制定人员、学校、学校行政管理人员、教师和家长负起学生学习成败的责任。

综上所述，高等教育绩效责任制包含内外两部分教育绩效责任，内部教育绩效责任主要是指教师、管理人员、学生的内部责任关系；外部教育绩效责任主要是指学校对提供资源的外部组织、团体和个人也要担负起责任。它体现为一种责任双方的关系，是一个担负责任的过程，其实质是促使学校提高教育质量；作为改進学校教育质量的一个过程，它是一种改進与奖惩机制；经过一系列评估程序，判断是否达到学校表现指标，通过改進与奖惩机制，提升学校效能。总之，高等教育绩效责任制是一个系统概念，由工作职责、表现指标、奖惩机制、绩效评估、信息公开与绩效改進等要素组成，须从系统视角来探讨。

二、高等教育绩效责任制的特征

关注效率、效果，注重结果、产出是绩效责任制的基本特征。由于高等教育的特殊性，高等教育绩效责任制表现出不同于一般绩效责任制的特征。

1、保持自治与尽责的平衡。学校自治一直是高等学校观念体系中的一个核心理念。学校自治包括学校基本自治权和学校程序自治权。基本自治权（substantive autonomy）是指大学或学院组织章程中明确规定的，大学或学院能自主决定其学校目标、项目的权力。程序自治权（pmcedural autonomy）是指大学或学院组织章程中明确规定的、由大学或学院自主决定其实现目标的手段和方法的权力。大学内在地具有一种自治倾向，无论何时何地，大学也不可能完全自治。因为绝对的学校自治排斥和忽略高校作为公共机构所具有的法律责任，无益于从外部环境中吸取有利的改革力量。高等学校普遍愿意维持自治现状，保持较大的自主权，免受来自政府和社会的过多干预，绩效责任制本身意味着某种形式的外部干预。大学和学院需要自治，需要把自治付诸有效使用，积极自治而不是被动自治；大学自治不能凌驾于大学作为社会一员对社会需求和社会转型作出必要的反应之上，大学应将自治与社会需求结合起来。当下大学与政府的关系发生了深刻的变化，大学通过承担更多的绩效责任来换取更大程度的自治权限。在此过程中，要進一步彰显高等教育的公益性，对高等教育绩效责任的诉求，最终是为了达成高等教育的公益性。只有在公立机构，而且是政府赋予最广泛程序性自治权限的公立机构，高等教育的公益性才能得到有效保障。因此，高等教育机构需要在部分程序自治和对社会及公众尽责之间寻求一种平衡，而如何创建新的大学自治模式来平衡高等教育机构自主与尽责的关系成为当前高等教育发展的重大问题。

2、大学是多目标组织，呈现出复杂性的特征。大学作为学术机构，其教学科研具有前瞻性，很难保证大学与国家、社会的需求、价值观念保持一致，其履行绩效责任具有非同步性。同时，高等教育绩效责任具有不可测量性。与政府和企业相比，大学的绩效责任更加难以测量。高等教育以高深知识为基础，在其运行过程中，需要较高程度的自主和学术自由，严格细致的责任要求不利于大学开展教学、科研和社会服务等工作。

3、高等教育绩效责任制的政策制定者不仅关注结构的安排或资源的输入，而且更注重是否有高效的绩效。政策制定者在详细核算产出效果的基础上，采用信息管理系统、目标管理法、项目一规划一预算系统成本分析、资源利用研究等多种企业管理方法，来提高学校的绩效。而绩效的强化是一把双刃剑，既促進了教育质量提高，也可能削弱院校自治。高等教育绩效责任制基本上是一种新的控制政策，大学一方面被赋予了更多的自主权，另一方面在绩效责任制的名义下受到了政府更为严格的规制。

三、高等教育绩效责任制的理论基础

某种意义上，当前各国的高等教育绩效责任制反映了高等教育的一些共性和全球化趋势，体现了根植于它所处时代的教育理念。本文试图从多维视角来分析高等教育绩效责任制的理论基础。

（一）新公共管理理论

20世纪80年代中期以来，随着管理理论的范式变迁，西方行政管理理论从公共行政转向新公共管理，以官僚制为基础的传统行政管理模式逐渐转变成以市场为基础的新公共管理模式。引入市场竞争机制，建立明确的可测量的公共组织绩效标准，以市场或顾客为导向，采用企业化的管理方法来提高管理效率，提高服务质量和服务水平。新公共管理理论强调提高政府的行政效率，强调公共责任，而要保证效率和责任，就要進行绩效测量。在新公共管理中，政府从既“掌舵又划桨”转变成“掌舵而不划桨”，责任机制也相应地发生了变化，由等级制和向上负责转变为市场机制和绩效责任。高等教育关注市场，追求效率，不仅扩大规模，更注重质量。为此，需要改革高等教育管理体制，重新设计组织结构和运行机制，发挥最大的潜能，取得最佳的绩效，以改進大学的办学质量。

（二）公共治理理论

治理指官方或民间的公共管理组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增進公共利益。它是一个上下互动的管理过程，其实质在于建立市场原则、公共利益和认同之上的合作。为此，要积极寻求国家与公民社会之间的合作、政府与非政府之间的合作、公共机构与私人机构之间的合作。在此过程中，政府与公民社会要达成平等协商的合作伙伴关系，政府与市场作为“看得见的手”和“看不见的手”要相互补充、相互配合，保证各种资源要素有序流动、合理配置。总之，治理意味着政府与市场、政府与社会关系的重构。此外，公共治理理论还强调公民参与社会公共事务管理。高等教育公共治理是政府、社会组织、市场、公民等主体参与谈判、对话、协商等集体选择行动共同参与教育公共事务管理，共同生产或提供教育公共产品或公共服务，并共同承担责任。治理的目的在于形成以学生发展为本，面向学校教育实际，积极回应内外环境变化，促使教育自主发展的新型教育公共服务体系。

（三）分权理论

目前主要有三种分权理论，以法国为代表的公务分权理论、以德国为代表的间接行政理论和以美国为代表的学术自由理论。教育分权理论是指公立高等学校与政府分权，主要包括三种形式：一是权力分散。它是分权中最弱的一种方式，是指把运作责任而不是决策责任交给下级部门，即它最多只是把管理责任从中央转移到地方或其他较低层级，中央部门还是对其保持严格的控制。二是权力委托。它是一种更全面的分权方法，中央部门当权者把职权“借贷”给较低层级的政府或自主组织，但同时也可以收回委托出去的职权。三是权力下放。它是分权中最彻底的一种，包含了一系列各不相同的程序。权力下放是教育分权最深远的表现形式，因为学校财政、管理、教学方面的职权转移是永恒的，不会因中央官员的一时冲动而被收回。高等教育分权的走向是，实行中央集权管理的国家通过扩大地方政府和高等学校的权限，把所有权和管理权相对分开，通过广泛建立咨询审议机构，巩固与完善视学制度等途径，将学校主要交由专业人员管理。在放权的同时，建立严格的问责制度，通过绩效评价和绩效拨款建立市场运行规则。

（四）利益相关者理论

利益相关者理论是西方关于企业治理的一种理论。其基本思想主要有：（1）所有的受企业影响的利益相关者（包括股东、雇员、顾客、分销商、供应商、贷款人、消费者、监管者、政府等）都有参加企业决策的权利；（2）管理者负有服务于所有利益相关者利益的信托责任；（3）企业的目标应该是促進所有相关者的利益而不仅仅是股东的利益。利益相关者理论认为，企业是由多个相关利益所构成的“契约联合体”，应该站在一个更高的角度考虑其与所有利益相关者、与整个社会的关系，并且承担一定的社会责任。企业的目标不再是股东利益最大化，而是集体利益或企业自身利益的最大化，从而实现利益相关者整体利益的最大化。大学是一种典型的利益相关者组织，包括大学管理者、教师、学生、校友、家长、捐赠者、合作者、贷款者、用人单位、其他大学、政府、社区、社会公众等。在高等教育处于多样化和利益相关者时代的背景下，大学必须权衡、兼顾各方利益，在诸多利益相关者之间寻求一种平衡，在自身发展中实现大学利益相关者的利益要求或期望，最大限度地提高利益相关者对大学的满意度和支持度。

（五）委托代理理论

委托代理理论是由信息经济学的一个分支——非对称条件下的经济分析发展起来的，主要研究企业内部信息不对称和激励问题。在交易中具有信息优势的一方称为代理人，另一方为委托人。委托人在最优化其期望效用函数时，要面对来自代理人的“参与约束、激励相容约束”，在这两个约束的基本框架下委托人考虑如何选择激励计划，让代理人的行为最大限度地符合委托人的利益。政府与高校、政府与各级教育主管部门、各级教育主管部门与其管辖学校、高等教育利益相关者与高校之间就形成了一种委托代理关系。这种委托代理关系主要有两种：一种是政府与高等学校之间的委托代理关系。政府将高等教育事务委托给高等学校，高等学校受政府委托，代理政府管理学校事务，政府是委托人，高等学校是代理人。政府与高校的委托代理之间，由于委托人与代理人之间存在信息不对称，代理人可能偏离委托人的目标而委托人难以觉察并進行监督，导致出现代理人损害委托人利益的现象如道德风险和逆向选择。另一种是社会公众与高等学校之间的委托代理关系。社会公众（家长）作为公共资源的实际所有者，将权利委托给学校，社会公众（家长）是委托人，高等学校是代理人。社会公众（家长）把学生交给了学校，要求对学校的各项事务享有知情权和参与权。市场因素要求其工作流程公开透明。为此，代理人（学校）要定期公开学生的学业成绩和学校资源，包括经济资源、人力资源和社会资源的利用情况，保证社会公众对学校教育事务的知情权、参与权和监督权。同时，要增强对社会公众的回应力，以优质、高效的服务来满足社会公众的需要。

四、我国实施高等教育绩效责任制的对策

近二十年来，高等教育绩效责任制获得了迅速的发展，成为西方发达国家管理高等教育的一项重要政策举措。为了实施高等教育绩效责任制，西方发达国家建立了许多相关机构，以加强对高等教育的绩效评估和责任管理。总结国外实施高等教育绩效责任制的经验，提出我国实施高等教育绩效责任制的对策。

（一）建立正确、合理、有效的绩效责任指标体系

绩效责任指标体系是实现绩效责任制必不可少的因素。绩效指标既不能过多，也不能太少，拥有过多或过少的绩效指标的评价体系都不能发挥其功能与优势。因此，绩效责任制的绩效指标数量一定要适当。除了重视绩效指标的数量问题，还要重视绩效指标的权重问题。对于高等教育的各类利益相关者来说，不同的指标具有不同的目标和优先权，可赋予不同的权重，如何平衡各利益相关者关注指标及其权重的不同是高等教育绩效责任制必须认真考虑的问题。设计高等教育绩效责任评价体系应考虑以下基本问题：高等教育绩效评价体系的理想目标是什么？这些目标是否清晰，能否测量？在实现这些目标的过程中，预计会遇到哪些问题以及如何克服？哪些人会固守现状不想改革？解决方案有哪些？需要革新什么内容？可能会用到哪些工具、资源和策略？是否需要实验、進行创新和吸取前人的经验？高等教育绩效责任制是涉及利益相关者的多维立体制度，利益相关者或组织在高等教育管理中承担着不同的责任，学生不能代替教师，教师不能取代企业，企业也不能代表政府等等。一个有效的高等教育绩效责任评价体系既能使每个利益相关者各尽其责，也能协调好各利益相关者之间的关系，只有这样才能发挥其应有的作用。

（二）处理好与政府、社会和市场的关系

在建构高等教育绩效责任制时，如何确定政府在高等教育发展進程中的适当地位和角色，如何处理高校与政府、社会和市场之间的关系是个非常重要的问题。

1、构建政府、社会、市场、高校之间合作伙伴关系。树立多中心治理理念，清晰界定政府、社会、市场以及高等教育机构各权力主体参与高等教育治理的职责与权限，使高等教育治理由政府单一主宰的格局向各种权力主体共同参与的格局转变，建构均衡共治型治理体系，达成政府、社会、市场、高校之间相互包容、相互依存、平等协商的合作伙伴关系。在此过程中，拥有相当能量优势的政府，要承认各权力主体的利益追求，完善利益诉求渠道，防止各权力主体陷入过分追求自身利益的“囚徒困境”，以寻求正数和的高等教育多中心治理博弈结果。

2、保证学术自由。在处理与政府、社会及市场的关系中，最重要的是需要确保高等学校的学术自由，这是高等教育绩效责任制与政府、社会及市场关系的关键所在。任何高等教育绩效责任制最基本的原则是必须有效地保证教学、科研和学术自由。没有学术自由的高等学校会失去生存和发展的源泉与动力。政府和公众对高等教育质量最根本的关注在于高等学校的学术质量，他们对学校成本、学校经费使用情况等经费使用效益问题的关注归根结底来自于对学校学术质量的诉求。学术质量是高等学校的生命线，而学术质量的保证和提高需要学校外部对高等学校学术自由的确保。

3、促進教育中介组织发展。教育中介组织不是政府机构，不是政府的附属物，也不是学校的代言人，而是连接政府与学校的桥梁。政府要促進教育中介组织的建立和发展，就是要让教育中介组织承担一部分从政府分离出来的责任。作为中间人，教育中介组织可以代表学校向政府施加压力，影响政府决策，又可以担负起政府决策的责任，帮助学校完成政府下达的任务；而学校依靠教育中介组织的信息服务则可以减少交易成本和协调成本。为此，要建立健全教育中介组织体系，赋予教育中介组织以合法性和权威性，完善教育中介组织的运行规则，加强政府职能的转换，使教育中介组织加速成为“去官僚化”和“去行政化”的独立的服务性机构。

（三）实行高等教育绩效评估，進行绩效管理

高等教育绩效评估的途径，一是建立政府、社会、高等教育机构之间的信息沟通渠道，降低将高等教育机构等社会组织和社会公众接受评估的愿望和偏好转化为对公共部门提供高等教育评估的明确需求所需要的成本；二是建立民主协商机制，降低用于协调高等学校、用人单位以及管理部门之间权利与义务的协调成本；三是建立信息共享机制，降低包括评估信息收集及其发布等费用的信息成本；四是建立监督激励机制，降低搭便车、寻租等导致的策略成本。在此首要的是提高政府管理绩效，包括政府本身管理之绩效、政府对高等教育评估这一公共事务的管理之绩效、政府对从事高等教育评估的其他社会机构的管理之绩效等三个方面。

（四）建立高等教育质量保障体系

随着社会的发展，传统的高等教育政府保障机制已不再起作用，新兴市场需要新的技术，呼唤高等院校大力提高高等教育质量，切实建立起与大众化相适应的高等教育质量保障体系。质量保障一般通过两类机构進行认证：一是通过具有一定资质的私立认证机构；一是通过国家权威机构建立的认证机构。政府要致力于建立透明的认证标准，建立有效机制对所有院校進行认证。一要建立认证基准。这个基准不仅要针对主要的公办院校，同时也要适用于民办院校评估其教学质量。特别是应针对不同类别的院校建立不同的合适标准。二是在认证过程中要求必须有由监管人组成的外部董事会监管公办和民办院校，由董事会以问责为目的，提供院校表现的定期绩效报告。三是国家教育行政部门要尽快下放关于公办和民办高校的办学自主权。通过教育分权，各类高校可以加速对变化的社会需求做出及时反应。

责任编辑：熊先兰