论职业教育体制机制改革应然之策

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　论职业教育体制机制改革的应然之策 ——The Ought-to-be Measures on the Reform of Vocational Education System and Mechanism: Cross-border Thinking about the Vocational Education Law Revision 作

　者：

　姜大源

　作者简介：

　姜大源，教育部职业技术教育中心研究所，北京 100029 姜大源(1966- )，教育部职业技术教育中心研究所研究员，主要研究方向为职业教育原理、课程理论与开发、比较职业教育等。

　原发信息：

　《中国职业技术教育》(京)2015 年第 201527 期 第 5-9 页

　内容提要：

　跨界的职业教育，必须以跨界的理性思维为基础。结合我国职业教育改革与发展的实践成果和理论探索以及世界职业教育发展的经验和趋势，《职业教育法》的修订，涉及中国职业教育改革与发展未来的方向，涉及现代职业教育体系构建的体制与机制问题，需要在教育机构的跨界——建立教育性企业制度、教育证书的跨界——建立国家资格框架制度、教育管理的跨界——建立国家职业教育总局这 3个方面有所突破。

　The Ought-to-be Measures on the Reform of Vocational Education System and Mechanism: Cross-border Thinking about the Vocational Education Law Revision

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　词：

　职业教育/体制机制/职业教育法/跨界

　 期刊名称：

　《职业技术教育》 复印期号：

　2016 年 03 期

　 中图分类号：G710 文献标识码：A 文章编号：1004～9290(2015)0027～0005～05

　在职业教育多年的发展进程中，逐步形成了“校企合作、工学结合”的办学模式。这表明，具有两个学习地点的职业教育，是一种跨界的教育。[1]无论是外延，还是内涵，职业教育已经跨越了传统的普通教育范畴：跨越了职业与教育、跨越了企业和学校、跨越了工作与学习的界域，也就跨越了经济与教育界的疆域。因此，这种“跨界”教育的体制与机制建设，就必须同时遵循经济(产业)与教育、职业(就业)与教育、职业成长与教育认知的规律。所以，职业教育的改革与发展，必须同时关注经济发展的需要和个性发展的需要。基于此，职业教育不是教育部门一家就能够承担的任务，而是涉及经济发展、社会稳定、劳动就业、行业企业、青年、工会等多个部门和社会机构的国事。有鉴于此，规范职业教育的发展与改革，特别是规范现代职业教育体系构建的法律依据——《职业教育法》的修订，就必须跳出教育看教育，跳出学校看学校，跳出知识看知识。职业教育不能只是“在企业里办培训，在学校里办教育”，必须摒弃这种分割的“定界”思维，树立系统集成的思想。

　跨界的职业教育，必须以跨界的理性思维为基础。结合我国职业教育改革与发展的实践成果和理论探索以及世界职业教育发展的经验和趋势，笔者以为，《职业教育法》的修订，涉及中国职业教育改革与发展的方

　向，涉及现代职业教育体系构建的体制与机制问题。为此，在体制与机制层面，至少应该在以下 3 个方面有所突破。

　一、关于教育机构的跨界思考：建立“教育性企业”制度

　赋予有资格的企业以教育机构的地位，将行业企业举办的职业教育纳入国民教育——职业教育体系，以开拓职业教育发展与改革跨界的新视野，这应该成为职业教育体制机制改革破题的第一个突破。

　传统的教育机构，指的仅仅是学校。这是一种局限于学校教育的定界教育思考。对职业教育来说，除了学校，企业成为另一个不可替代的学习地点。这意味着，职业教育至少有两个学习地点——企业和学校。但是，企业要营利，不营利不成其为企业；学校要育人，不育人不成其为学校。校企合作的职业教育，要将企业营利的功利性与学校育人的公益性结合，就必须使企业认识到，企业不只是一个职业教育的参与者而是一个参加者，不只是一个职业教育的旁观者而是一个举办者，由此，一个必须回答的重大问题是：企业是否也能成为另一种教育机构呢?

　答案是肯定的。解决这个问题，国际上有成功的先例。闻名遐迩的德国、瑞士和奥地利的“双元制”职业教育，赋予了有资格的企业以“教育企业”的称号。在德国，从法律角度看，所有的企业都有资格开展职业培训，但这并不意味着，所有的企业都有资格开展职业教育，如前所述，企业要营利。鉴此，只有符合德国《联邦职业教育法》的规定并经过行业协会对办学资质认定后的企业，才可作为有资格从事职业教育的企业。[2]这样的企业，德国称其为“教育企业”。[3]凡被认可为“教育企业”的企

　业，就同公益性的学校一样，要承担职业教育的社会责任而绝不允许通过职业教育来赢利，这些教育企业因此而具有极高的社会地位。目前，德国有资格实施“双元制”职业教育的企业，大约只占企业总数的四分之一。“教育企业”的出现，破除了认为教育机构只是学校的传统观念，将教育机构由学校扩展至企业，从而大大扩展了“教育机构”的内涵和外延。

　基于此，借鉴国际先进经验，结合中国国情，建立“教育性企业”制度，以赋予有资格的企业以教育机构的地位，将大大提升企业行业参加办学的积极性，为职业教育的发展，破解产教融合、校企合作、工学结合以及知行合一的难题，开拓一片新天地。

　我国 1996 年颁布的《职业教育法》，还只是一个主要由教育主管部门实施的法律，是一个囿于教育部门、囿于职业学校的“定界”法律。[4]至少在目前，企业并不具备办学主体的地位，因此，现有《职业教育法》中关于行业企业在职业教育中的权利与义务的条款，并没有法律意义上的约束权。由于企业并未被赋予一种教育机构的地位，导致行业、企业实际上只是职业教育的参与者而非参加者，由于不是一个举办者，也就很难成为一个办学主体。赋予有资格的企业以教育机构的地位，其重要意义在于：不仅赋予了其从事职业教育的社会责任，而且也应该享受与学校一样的教育机构所有的“国民待遇”，包括国家对职业教育发展的相关经费支持。当然，在这里还必须考虑的是，企业主要是作为一个经济体存在的，所以，在企业出资举办职业教育时，应将其对职业教育的相关经费投入，或作为税前扣除的成本，或制订税后相应的免税或减税政策。

　 综上所述，职业教育的改革与发展，包括《职业教育法》的修订，要在体制机制层面有大的突破，应该给予有资格的企业以“教育性企业”的称号，从而具备与学校一样的教育机构的法律地位。

　二、关于教育资历[5]的跨界思考：建立“国家资格框架”制度

　建立“国家资格框架”制度，实现学历资格证书与职业资格证书的等同，职业教育与普通教育的等值，以开辟职业教育发展与改革跨界的新途径，这应该成为职业教育体制机制改革破题的第二个突破。

　当前，职业教育的学历学位证书与职业培训的资格技能证书分离而并行存在：其一，作为教育属性的学历(学位)证书，起于初中层次的初等职业教育，经高中层次的中等职业教育，止于专科层次的高等职业教育，由教育部门颁发，它与学历相关而与就业无直接联系；其二，作为职业属性的职业资格(技能)证书，由初级工、中级工、高级工、技师、高级技师 5个级别组成，由人社部门颁发，它与就业相关而与学历无直接联系。由于两者之间不存在对应关系，中等职业教育和高等职业教育院校毕业生在获得相应学历证书之时，可同时获取哪一级职业资格证书，并无明确的依据和规定，以至于一方面职业资格证书名目繁多，导致社会难以适从，就业门槛过多过高；另一方面，职业资格证书与教育学历证书不能实现等同或等值，很难在就业时对经济和社会发展所需要的职业人才予以正确的评价、认定和使用。也就是说，在教育学历证书与职业资格证书之间，缺乏一个评价的参照系，一个认定的框架，以致严重地制约了“产教融合”的实现，使得社会用人单位在选择职业人才时无所适从。由此，一个亟待解

　决的问题是，能否将职业教育(包括职业学校和教育性企业)、职业培训以及在线学习置于一个国家统一的框架下加以等值的认定呢?

　答案也是肯定的。国际上已有成功案例：以欧盟成员国为主体的 46个欧洲国家建立了 8 级“欧洲资格框架”，实现了与“欧洲高等教育资格框架”的等值。例如，“欧洲资格框架”的 5 级资格等同于“欧洲高等教育资格框架”的“短期高等教育”(相当于中国的专科层次)，6 级等同于“学士”，7 级等同于“硕士”，8 级等同于“博士”。其中，等同于 6级的学士，可视为职业本科或技能本科，技师和技术员证书属于这一级。目前，“欧洲资格框架”已成为欧洲各国之间，教育学历证书和职业资格证书评估、比对及相互认定的重要依据。当前，东盟 11 国也仿效欧盟建立 8 级“东盟资格框架”。“欧洲资格框架”和“东盟资格框架”的建立与实施，将实现各自成员国之间就业、学习的自由迁徙，夯实其经济发展所需的高素质的职业人才的基础，从而增强其与世界其他经济体的竞争实力。[6]

　需要指出的是，这里的“资格框架”不等于“职业资格框架”，而是既包括教育的学历资格，又包括从业的职业资格的“资格框架”。公民不管是经由教育机构(学校或教育性企业)的正规教育，还是经过职业培训等非正规教育，或是通过在线学习、远程学习等非正式教育所获得的证书，只要达到“资格框架”的同一层级，那么即使学习的路径不同，其证书的层级都是等值的。所以，建立“国家资格框架”，有利于整合教育和培训

　等各类证书、资格标准，有利于实现教育路径的等值和互认，这是现代职业教育体系有效运行机制的战略选项。

　为此，借鉴国际先进经验，结合中国国情，建立“国家资格框架”制度，将为技能人才的职业发展，构建一个与之匹配的“进阶”通道，实现学历资格证书与职业资格证书以及职业教育与普通教育的异类等值，实现纵向衔接与横向沟通，进而提高职业教育吸引力，使技能人才得到与普通教育毕业生同等甚至更高的社会地位。

　“国家资格框架”的功能，在于由国家制订并权威颁布统筹教育学历证书和职业资格证书(技能证书)的多层级的“国家资格框架”，以使教育部门颁发的各类教育证书(包括普通教育证书)、专业部委和人社部门颁发的各种职业资格证书或技能等级证书，还有行业企业或社会教育与培训机构颁发的各类职业培训证书，有一个比对、评价、认定的国家基准。职业教育可依据“国家资格框架”，建立与普通教育学历(包括本科及以上)等值的职业教育(包括职业培训)的分级制度。

　“国家资格框架”的内容在于：一是要涵盖职业资格证书和学历资格证书，每获得一级职业资格证书，就等于获得了相应的学历层次证书(等值性)；二是每一层级都构成一个完整的职业资格，可根据经济发展与劳动市场的需要就业(需求性)；三是为获得更高一级的资格证书(学历的或职业资格的)，在需要时可重新返回职业院校或教育性企业，或通过非正规和非正式学习，实现职业晋升和学历晋升(开放性)。

　 “国家资格框架”的层级，必须符合规律性和科学性的考量。笔者建议为 8 级架构。可供借鉴的依据是：“欧洲资格框架”为 8 级，2011 年联合国教科文组织发布的最新《国际教育标准分类法》也是 8 级(教育证书的层级)。[7]我国曾有相应的成功经验：“文化大革命”前技术工人证书制度同样为 8 级，这一制度实际上就是技能人才的等级制度，亦即职业资格证书或技能资格证书的等级制度。它曾在我国经济建设发展历程中发挥过巨大作用。当时 8 级工的薪酬相当于副教授的薪酬。

　这里，还必须指出的是，国际上大多数职业的初始就业年龄都在15～24 岁之间。[8]世界经济合作组织(OECD)一直在关注并统计这一年龄段的职业教育与就业状况。如果职业教育与普通教育一样，以升学作为主导办学方向，将初始就业年龄提高到 24 岁以后，那么用不了多久，我国中等职业教育将会消失，工业、农业、服务业等产业领域将会出现严重的高素质技术技能从业人员极端短缺的现象，严重地制约中国的崛起。

　因此，《职业教育法》应该明确指出，建立以“国家资格框架”为基础的现代职业教育体系，是一个从终身学习的角度建立的开放而非封闭的职业教育体系：既要根据经济发展的需要，随时向劳动市场“输送”相应的职业人才，又要允许根据个性发展的需要，随时重新进入职业教育机构(学校或教育性企业)深造。所以，尽管在法律上要打通“蓝领”上升的通道，但这并不意味着让所有的“蓝领”都成为“白领”，而是要让“蓝领”具有与“白领”同等的社会地位和同等的社会价值。由此，必须在坚持职业教育就业导向基本原则的基础上，实现社会需求与个性需求的良性

　互动。现代职业教育体系不是建立第二个以升学为导向的教育体系，它依然是一个致力于为国家经济和社会发展提供高素质劳动者和技能型人才的，以服务为宗旨、以就业为导向的教育制度。

　综上所述，职业教育的改革与发展，包括《职业教育法》的修订，要在体制机制层面有大的突破，应该建立“国家资格框架”制度，以此确立职业教育机构(学校和教育性企业)、职业培训与在线学习在资格和证书等值认定上的法律保障。

　三、关于教育管理的跨界思考：建立“国家职业教育总局”机构

　建立“国家职业教育总局”，统筹教育行政部门、劳动人事部门和专业部委、行业协会及企业资源，实现职业教育与人力资源开发的协调发展，以开筑职业教育发展与改革跨界的新平台，这应该成为职业教育体制机制改革破题的第三个突破。

　当前职业教育现状，离升级版的中国经济对高素质职业人才的需求还相距甚远，其中一个亟待解决的重大问题是：用人的劳动制度与育人的教育制度的分离，严重地制约了现代职业教育体系的建设。这一问题又表现在两个方面：一是劳动人事部门与教育行政部门在职业教育和职业培训管...